El proyecto de reforma de la Ley Orgánica del Ministerio Público Fiscal ingresado al Senado de la Nación tras la renuncia de la Procuradora General pone en riesgo la independencia y autonomía funcional del organismo. La propuesta contiene normas inconstitucionales y otras que constituyen un peligro para la división de poderes y amenazan con debilitar la figura del/la próximo/a Procurador/a.
Se quiebra el alto nivel de acuerdo político necesario para lograr la designación del/la Procurador/a y Defensor/a General de la Nación
Mientras la ley vigente exige dos tercios de los votos del Senado, con la modificación que incorpora el proyecto de ley bastaría con una mayoría absoluta.
El requisito de una mayoría agravada para la designación tiene como fin elegir a una persona que cuente con un amplio consenso, y que cumpla adecuadamente con los requisitos de idoneidad técnica y moral e independencia. Al disminuir la mayoría necesaria para su designación, el proyecto ya no requiere de la construcción de acuerdos amplios que garanticen la legitimidad de quien eventualmente ocupe el cargo y que será el encargado, entre otras funciones, de diseñar la política criminal y garantizar el acceso a la justicia en el ámbito federal y nacional.
Tal como lo definió el constituyente en el artículo 120 de la Constitución reformada del año 1994, la designación del máximo responsable de este organismo extra-poder, independiente y central del sistema de justicia, exige una legitimidad amplia y mayor a la mera mayoría parlamentaria.
Un organismo responsable de llevar adelante el control de la legalidad constitucional y el diseño de la política criminal estratégica sobre los delitos que más preocupan a la sociedad y que mayor vínculo con el poder tienen como la narcocriminalidad, la trata de personas, el tráfico de armas, los delitos de corrupción o las graves violaciones de derechos humanos, no puede estar condicionado por las mayorías políticas circunstanciales. La crítica más importante a la gestión anterior fue la falta de independencia, sin embargo, al mismo tiempo se pretende reformar la ley de modo de debilitar el acuerdo político transversal que estas figuras requieren para su designación y posterior estabilidad en el ejercicio de su función.
Se genera inestabilidad y afecta la independencia funcional por ausencia de mecanismos rigurosos para lograr su remoción
De igual manera, las modificaciones introducidas respecto a la remoción del/la Procurador/a y Defensor General de la Nación atentan contra el mínimo de estabilidad necesario para garantizar su autonomía y evitar influencias indebidas de los otros poderes del Estado. El proyecto elimina la exigencia de remoción a través del juicio político y la reemplaza por un mecanismo endeble, al habilitar que ese proceso se realice sólo con la mayoría absoluta en ambas cámaras del Congreso de la Nación. El proyecto también habilita a que el PEN inicie el proceso de remoción, solo con una resolución fundada y que, a partir de esto, se suspenda de oficio al titular del cargo, lo que en conjunto lo vuelve una herramienta de presión inadmisible (art 76). Esta modificación deja al/la Procurador/a o Defensor/a en una situación de debilidad frente a las consecuencias políticas que las investigaciones criminales o actos de gestión puedan acarrear.
Si el requisito de una mayoría agravada para seleccionar al Procurador General tiene como fin asegurar la idoneidad y legitimidad del mismo, el requisito de una mayoría agravada para su remoción tiene por fin asegurar la independencia y autonomía del organismo. En este sentido, disminuir la mayoría necesaria atenta contra el mandato constitucional del art. 120, el cual establece que el Ministerio Público es independiente y autónomo.
Se debilita la posibilidad de desarrollar un plan de trabajo eficaz por duración exigua del mandato
Tal como hemos manifestado en otras oportunidades, es necesario que el mandato del/la Procurador/a y Defensor/a General tenga un límite temporal. No obstante, remarcamos que no resulta correcto establecer un plazo de tan sólo 5 años con renovación a propuesta del Poder Ejecutivo Nacional. Este plazo es corto para el diseño y la ejecución de un plan estratégico y quedará sometido a la necesidad del Procurador de buscar el acuerdo político para renovar el mandato. Creemos que una modificación que sostenga este criterio afecta la autonomía del MPF.
Las experiencias comparadas muestran que es aconsejable un plazo más largo en el que se puedan desarrollar políticas institucionales y de persecución penal en el tiempo, y sin necesidad de que el titular del organismo deba buscar la renovación del mandato. Por ello, consideramos recomendable implementar un modelo similar al del Ministerio Público Fiscal de Chile, donde el mandato dura 8 años y no puede ser reelegido.
Disolución de procuradurías y direcciones
Las procuradurías especializadas han marcado las decisiones más interesantes en materia de acceso a la justicia, política criminal y organización y dinámicas de las últimas gestiones del MPF. Estas estructuras son imprescindibles para la persecución de delitos de criminalidad organizada y corresponden con las necesidades de un Ministerio Público preparado para reorientar sus recursos hacia los delitos más graves.
Por ello, no condice con el objetivo de dotar de eficacia a la política de persecución de delitos complejos el hecho de eliminar de la ley todas las procuradurías existentes.
Del mismo modo, el proyecto elimina, sin razón alguna, a las Direcciones Generales del MPF. Las Direcciones Generales, entre las que se destacan la de recupero de activos, acceso a la justicia, políticas de género, acompañamiento a las víctimas, investigación patrimonial y análisis criminal, se han consolidado como instancias de apoyo a las investigaciones, brindando una mayor capacidad de respuesta al MPF respecto de las conflictividades sobre las que tiene que intervenir. Ese reconocimiento motivó que fueran incluidas en la ley vigente, como una forma también de que el Congreso Nacional definiera líneas de trabajo y orientación prioritarias para el MPF.
La eliminación de las procuradurías especializadas y de las direcciones generales del texto legal pone en riesgo su continuidad, hecho que significaría un gran retroceso en materia de especialización e investigación para el organismo encargado del diseño y ejecución de la política criminal en el nuevo sistema procesal penal. Sería también un mensaje político negativo para el sistema de investigación penal poner en cuestión y debilitar estas estructuras que pasarán a depender de la mera decisión del titular del organismo.
Se debilita la independencia al integrar tribunales de concursos públicos y de enjuiciamiento con requisitos arbitrarios
La ley establece que los fiscales que integren el tribunal encargado del concurso público de oposición y antecedentes o el tribunal de enjuiciamiento deberán tener una antigüedad mínima de 10 años. Este requisito favorece la concentración de poder y obstaculiza la dinamización y actualización de los criterios de decisión. La limitada cantidad de fiscales con 10 años de antigüedad lleva a que decisiones tan relevantes, como la designación de nuevos fiscales y su remoción, quede en manos de unos pocos funcionarios, que no necesariamente estarán ocupando ese lugar con un criterio de idoneidad.
Por otro lado, la composición de los tribunales de enjuiciamiento no es clara y su independencia queda sumamente debilitada. De los siete miembros, uno es elegido por el Poder Ejecutivo y otros dos serán abogados cuya designación será por sorteo “conforme lo disponga la reglamentación que al efecto dicte el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la Nación”. Esta delegación normativa resulta inapropiada en una materia tan sensible como la estabilidad en el cargo de los fiscales. La integración se completa con un representante de la Cámara de Diputados y otro del Senado de la Nación –cuya selección tampoco se regula– y dos fiscales generales con 10 años de antigüedad en el cargo.
Entendemos que si se pretende realizar alguna modificación a la composición del tribunal de enjuiciamiento, esta debería tender a garantizar la mayor independencia e imparcialidad del proceso y no, como hace este proyecto de ley, para reducir su autonomía en favor de los intereses de sectores políticos.
Por todo lo expuesto, las organizaciones debajo firmantes advertimos con preocupación este debilitamiento inconstitucional de la autonomía del Ministerio Público Fiscal, y solicitamos al Congreso que modifique los puntos señalados y que garantice que cualquier eventual reforma de la ley orgánica del Ministerio Público Fiscal redunde en un fortalecimiento del órgano que contribuya con la construcción de un sistema de una justicia más transparente, ágil y democrático. Asimismo, reiteramos nuestro llamado a avanzar con urgencia en la efectiva implementación del Código Procesal Penal de corte adversarial suspendido por el Poder Ejecutivo hace casi dos años.
Asociación Civil por la Igualdad y la Justicia (ACIJ)
Asociación Pensamiento Penal (APP)
Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS)
Instituto de Estudios Comparados en Ciencias Penales y Sociales (INECIP)
Fundación Poder Ciudadano