Por Matilde Ambort y Agustina Mozzoni*
Las asignaciones familiares que materializan una faceta del derecho a la seguridad social consagrado en nuestra Constitución Nacional, a través de la Ley N° 24.714 (en adelante, la Ley) y ejecutado por la Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSeS), vienen siendo negadas sistemáticamente a un colectivo particular: mujeres privadas de la libertad con hijas e hijos menores de 18 años. Esta privación va en contra de la ley, y proviene de una fuerte resistencia burocrática de las instituciones implicadas: la ANSeS, el Servicio Penitenciario Federal (SPF) y el Ente de Cooperación Técnica y Financiera del Servicio Penitenciario Federal (ENCOPE).
La problemática llegó a la Corte Suprema de Justicia de la Nación (CSJN) a raíz del caso de un grupo de mujeres privadas de la libertad alojadas en el Centro de Detención de Mujeres -Unidad 31- del Partido de Ezeiza, provincia de Buenos Aires, que reclamaba el pago de diferentes asignaciones a través de una acción de habeas corpus. En este caso, la CSJN resolvió otorgar la Asignación Familiar, la Asignación Universal por Hijo o la Asignación por Embarazo, según correspondiera. El fallo resaltaba que la negación de estas prestaciones iba en contra del espíritu de la ley: proteger a las niñeces en situación de desamparo -como este colectivo que vive en condiciones de vulnerabilidad intra y extramuros- y que dicha denegación significaba un agravamiento ilegítimo en las condiciones de detención.
La negación de las prestaciones en contextos de encierro en general es una realidad que se repite sistemáticamente y que sigue demandando respuestas estructurales.
La representación de las mujeres de la Unidad 31 por la Procuración Penitenciaria de la Nación y la Defensoría General de la Nación a través de la interposición de la acción de habeas corpus, sumado al involucramiento de otras actoras y actores como la academia y organizaciones de la sociedad civil, le dieron visibilidad e impulso a la causa. Sin embargo, pese a la relevancia e implicancia de haber obtenido una resolución favorable del máximo tribunal argentino, el acceso de este grupo de mujeres a las prestaciones en cuestión sigue siendo obstruido por mecanismos administrativos dilatorios. Por otra parte, la negación de las prestaciones en contextos de encierro en general es una realidad que se repite sistemáticamente y que sigue demandando respuestas estructurales.
El derecho, su efectivización y la intervención de las burocracias
La pregunta general que guía estas reflexiones radica en la manera en la que los derechos sociales se efectivizan (o no), más allá de su recepción normativa y su reglamentación, a través de las actuaciones de las diferentes burocracias implicadas en su ejecución. El caso en cuestión constituye una clara ilustración de lo mencionado. A pesar de que la ley N° 24.714 del Régimen de Asignaciones Familiares no establece ningún tipo de exclusión para la población privada de la libertad, las diferentes burocracias comprendidas en el proceso funcionaron como habilitadoras u obturadoras de derechos.
Por un lado, las burocracias administrativas intervinientes en el caso (ANSeS, SPF y ENCOPE) interpretaron que no correspondía liquidar las asignaciones, ya que el Servicio Penitenciario operaría como proveedor de todo lo necesario para cubrir las necesidades de asistencia y cuidado de las niñeces que viven con sus madres en el penal. Desde esa construcción argumentativa, las asignaciones familiares solo se deberían suministrar a quienes no puedan afrontar sus necesidades de manera autónoma. Esta condición no está presente en la ley 24.714, con lo cual tal razonamiento sirve como expresión de una concepción sobre la seguridad social que no concuerda con la legislada efectivamente. Así, la instancia de implementación de la ley nos muestra márgenes de indeterminación práctica que habilitaron decisiones burocráticas restrictivas del derecho implicado.
El máximo tribunal entendió, incluso, que dichas denegatorias habían configurado hechos de “violencia institucional”.
Por otro lado, las diferentes burocracias judiciales interpretaron de manera disímil el alcance de la normativa en cuestión. Lo que allí entró en juego fueron consideraciones diversas sobre qué comprendía el “agravamiento ilegítimo de las condiciones de detención” y entendimientos diferentes acerca del derecho a la seguridad social y su titularidad. Son ilustrativas las razones vertidas en las diferentes resoluciones: en las instancias inferiores se desestimó la vía argumentando que las necesidades de las mujeres estaban cubiertas por el servicio penitenciario; luego la Cámara Federal de Casación Penal, en dirección contraria, habilitó el habeas corpus y argumentó que las mujeres en cuestión y sus hijas e hijos eran “titulares de derecho” de las prestaciones de la ley 24.714 de asignaciones familiares.
Al llegar a la CSJN, el tribunal hizo eco de una interpretación progresiva al considerar que la negación de las prestaciones de la seguridad social constituía un agravamiento de las condiciones de detención. El máximo tribunal entendió, incluso, que dichas denegatorias habían configurado hechos de “violencia institucional”.
Sin embargo, quienes tuvieron la “suerte” de que sus derechos sean reclamados por vía judicial y lograron que fueran re-reconocidos, todavía esperan que las burocracias intervinientes dejen de obstruir el acceso a las prestaciones correspondientes. El habeas corpus fue presentado en 2015. A siete años de iniciado este proceso (2015 -2022), las burocracias de ANSeS y del Servicio Penitenciario Federal continúan obstruyendo el acceso. Un comunicado reciente de la Procuración Penitenciaria de la Nación (PPN) expone cómo, por un lado, no se activan operaciones administrativas necesarias para que esta población pueda cobrar –por ejemplo, no registran a quiénes no tienen una cuenta bancaria, ni solicitan su apertura–. Por otra parte, establecen requisitos ad hoc que entorpecen las posibilidades de acceso: exigen que las mujeres designen personas apoderadas para iniciar el trámite y/o cobrar. Esto ha generado que en la práctica muchas de ellas no accedan a las prestaciones ya que no tienen a quién nombrar, o bien, a quiénes han nombrado se han apropiado de las asignaciones de manera ilegítima. En palabras de la PPN: “La insistencia de la ANSES debiera interpretarse como un alzamiento de ese organismo contra el fallo de la Corte”.
Estereotipos y violencia institucional
Otra dimensión que nos interesa destacar sobre la selectividad a la hora de otorgar las prestaciones de la seguridad social es la vinculada a determinados estereotipos y estigmatizaciones que circulan en los espacios burocráticos involucrados. En la causa, el SPF no solo desconoce la ley, sino que se autoproclama autoridad para determinar cuáles son las necesidades de las niñeces, sacando de plano el derecho de las madres a decidir sobre su crianza.
Estos sentidos estigmatizantes sobre las mujeres estructuran mecanismos de obstrucción de acceso a derechos mediante el ejercicio de violencia institucional, en la que se interpreta discrecional y restrictivamente una norma. Estudios especializados en la temática muestran que entre las/os funcionarias/os de las instituciones penitenciarias circula una idea predominante: las mujeres entran a la cárcel con sus niñas/os para obtener “mayores beneficios” en su detención. Como contracara a estas prenociones, la evidencia muestra que su contexto socioeconómico configura una situación donde no cuentan con recursos suficientes para afrontar el cuidado de los mismos ni una red de contención fuera de la cárcel.
* Matilde Ambort es socióloga y Doctora en Administración Pública y Agustina Mozzoni es abogada. Ambas son investigadoras del Grupo de Investigación en Derechos Sociales (GIDES) con proyecto radicado en el CIJS-FD-UNC.